海风:关于分税制与强征强拆问题

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关于分税制与强征强拆问题。官不与民争利,争利必乱;教不与官争权,争权必亡。而强征强拆就是官与民争利。可这么简单的道理难道中共各级政府不懂吗?大家都懂。地方政府拼命强征强拆完全是被中央政府“逼上梁山” 。当政府从农民手中征收一块土地用于房地产开发时,至少有8个利益关联方,这其是:中央政府、省政府、市政府、县(区) 政府、乡(镇) 政府、村委会、土地承包人、房地产开发商。在其中,农民是最弱势的。只要搞清上述8方的利益分配模式,你就会明白地方政府为什么要与民争利。这就要从朱镕基当总理说起。

    90 年代初,中国地方政府是实行包税制,由于分配比例失调,导致中央财政入不敷出,财政部只得“打白条”,向每个省借款,从 1000 万到 1 亿不等。中央财政收入占GDP 比重从 1979 年的 28.4% 降到1993 年的 12.6% ,中央财政在全国财政的比重从 46.8% 降到 31.6% ,而地方财政从53.2%增加到68.4%。1992年,当时的财政部长刘仲藜感慨地说:“李先念兼任财政部部长时,有上衣和长裤穿;王丙乾部长在任时还有衬衫,到我这儿只剩下背心裤衩了!”可见中央财政有多紧张。

    1993 年,朱镕基正式接手分税制的改革。在全国财政会议上,朱镕基撂下狠话:“包税制下,中央收入不到40% ,支出要占 50% ,年年借债,中央财政过不下去了,不到 2000 年中央财政就要垮台。

这种状况与市场经济发展是背道而驰的,必须调整过来。”

    朱镕基提出分税制的构想:中央将税源稳定、税基广、易征收的税种大部分上划,消费税、关税划为中央固定收入,企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方;增值税在中央与地方之间按 75∶25 的比例分成。可税制模式要重新调整这并非易事。为了说服各省长官,朱镕基花了两个多月到各省市做工作,首站去的就是在财政大包干制度下得益最大的广东省。

    1994 年,分税制正式实行。当年中央财政收入比上一年猛增 200% ,占全国财政总收入比例由上年的 22% 急升至 56%。到 2003 年朱镕基卸任,全国财政占国内 GDP 的比重从 12.6% 增至18.6% ,中央财政占财政比重从 1996 年的 39% 升至 54.6% 。

    这里两点需要说明:

    一是朱镕基这种财税分配模式是借鉴美国的联邦财税分配模式,而中国与美国的行政建制不同,美国是三级建制,即:联邦政府、州政府、县(区) 政府。中国是六级建制,即:中央政府、省政府、市政府、县(区) 政府、乡(镇) 政府、村委会。而且,中国的行政建制是党政重复设置,就相当于十二级。因此,中国借鉴美国的联邦财税分配模式是非常不合理的。

    二是财税分配模式调整后,中央自然是富得流油,但地方可支配收入就从68.4%降到45.4%,减少了23%。这样一来,地方财政就非常紧张了。中央政府有钱后,各种特权腐败也开始泛滥。

    分税制的推行是中共改革史上一个转折性的事件,它让中央在经济权力和利益的分配中重新获得主动权。但是也留下了两大重要隐患。

隐患之一:土地财政

    当时朱镕基为了说服广东省,他同意将土地出让收入归地方政府,为日后的“土地财政” 和“强征强拆” 埋下了隐患。如今,房地产泡沫已经成为中国经济最大的“灰犀牛”之一,其中“土地财政”是致命因素。而“强征强拆” 又给社会带来了许多不稳定因素。

隐患之二:财权与事权不匹配

    分税制改革之后,中央财政实力大增,但支出责任却主要在地方财政。以 2004 年为例,地方财政收入占全国财政总收入约为 45% ,但财政支出却占全国财政总支出的约 72% 。

    在中央把省里的部分税权上收的同时,地方也上行下效。地市政府的财政税收上收到省里,而地市一级则把县乡财政税收上收到地市,最终苦的是县乡两级财政:省级以下地方政府的财权只有不到 17% 的水平,却负担 80% 的民生和绝大部分公共事务的支出。

    地方财政为了解决财政压力不得不想办法创收,惟一的办法就是开拓非税收入。非税收入项目主要是:行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、公共资产和资源收入(如国有资产经营收益和国有资产资源转让收入)。1994 年分税制改革后,地方政府“乱收费、乱摊派、乱罚款”现象便迅速蔓延。

     2012 年两会,广东省财政厅长王南建用“逼良为娼”来形容分税制和土地财政的关系,“上头点菜,地方埋单,地方政府苦不堪言”,只有去通过卖地来筹集资金给公务员发工资。

    2013 年两会,财政部副部长王保全来听取广东分组讨论意见,所有广东代表的“炮火“都对准了分税制。由于中央收入多、支出少,于是对地方财政采取“转移支付”的办法拨款,但这样一来要导致“跑部钱进”的寻租和腐败问题。由于收上来的相当一部分钱只是中央财政过了一下手,又通过转移支付、专项拨款等形式补助给各地,使得中央财政和中直部门权力大增。

    分税制存在的问题,朱镕基说:这个模式还有缺点,主要是返还支付的方式不妥。税收返还(转移支付)的工作做得不好,要靠地方“跑部钱进”,求爷爷告奶奶才能拿到。分税制也有缺点,我当时就说,分税制改革没有完,要继续进行。

    其实问题可不是朱镕基说得这么简单。政治制度其中有两个关键要素:一是建制模式;二是财税分配模式。而朱镕基不仅是把财税分配模式搞坏了,而且在建制上他搞出了“撤地设市”, 就是他把过去的地区行署(省驻地联络机构) 撤销 ,直接设市,使中国直接多出一级建制。中国《宪法》上规定的建制只有中央、省、县、乡。由于地方建制扩充,直接导致官员人数的增加了几倍,地方财政负担也就更重了。更严重的是,他把过去的省管县,变成了市管县,使县乡两级多出一个婆婆,而这个婆婆又专门与县乡争利,这就由市管县,变城了“市刮县” 、“市卡县” 、“市害县” 、“市吃县” 。严重阻碍了中国县域经济的发展。

    其实中央也知道朱镕基搞得这个分税制模式有大问题。可胡温执政十年怕担责不想改,习李执政六年只提而不改。因为分税制改革,实际上就是削弱中央的财权。到手的权力又有谁愿意放弃呢?这就是强征强拆、政府腐败、民生没保障等各种社会问题的根源所在。

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